Po co są ekoschematy?

Wspólna Polityka Rolna pierwotnie koncentrowała się na osiągnięciu celu predykcyjnego. W latach 50. i 60. XX wieku podstawowym mankamentem europejskiego rolnictwa był brak samowystarczalności żywnościowej. Rolnictwo krajów członkowskich było w stanie wytworzyć około 85% zapotrzebowania na żywność. Poprawie tej niekorzystnej sytuacji miały służyć stosowane wówczas instrumenty wsparcia rynkowego (głównie skup interwencyjny) oraz protekcjonizm handlowy (przede wszystkim cła).

Celem tych instrumentów było utrzymywanie wysokich cen i brak konkurencji ze strony rolnictwa państw trzecich. Tak ukształtowane warunki szybko doprowadziły do wzrostu produkcji i rozwiązania problemu braku samowystarczalności. Ubocznym skutkiem tego sukcesu były natomiast rosnące zapasy produktów rolnych, na które rynek nie wykazywał za-potrzebowania. Poza tym wzrost produkcji dokonał się poprzez stosowanie przemysłowych (głównie chemicznych) środków produkcji, co z kolei w wielu miejscach przyczyniało się do powstawania problemów środowiskowych. Z tego powodu kolejne reformy WPR szły w kierunku z jednej strony oddzielenia płatności od produkcji, a z drugiej udzielania wsparcia rolnikom w zamian za działania na rzecz środowiska. Reforma Mac Sharry’ego z 1992 roku wprowadziła dopłaty bezpośrednie, ale także programy rolnośrodowiskowe. Agenda 2000 z 1999 roku formalnie rozdzieliła WPR na dwa filary, z czego pierwszy nastawiony był na wsparcie dochodów, głównie poprzez dopłaty bezpośrednie, a drugi stanowił instrument polityki rolno-wiejskiej, gdzie znaczącą rolę odgrywały działania na rzecz środowiska. Reforma luksemburska z 2003 roku z kolei doprowadziła do oddzielenia dopłat od produkcji (decoupling) i powiązania ich z dbałością o środowisko o glebę. Wprowadzono wówczas zasady wzajemnej zgodności (cross-compilance), których przestrzeganie było warunkiem otrzymania wsparcia. Taki kształt polityki oznaczał, że rolnicy otrzymywali pomoc publiczną nie za to, że wytwarzają surowce rolne (za to byli wynagradzani na wolnym rynku), lecz za troskę o środowisko i bioróżnorodność. W latach 2007-2013, programy rozwoju obszarów wiejskich państw członkowskich (wówczas także w Polsce), finansowane z II filara WPR podzielone zostały na trzy osie priorytetowe, z których druga to „Poprawa środowiska naturalnego i obszarów wiejskich”. Jej znaczenie było o tyle znaczące, że minimalne alokacje środków musiały być w każdym państwie nie mniejsze niż 25%, c było największym udziałem. W latach 2014-2020 wprowadzono natomiast w pierwszym filarze zazielenienie (greening), czyli zestaw obowiązkowych praktyk (utrzymanie trwałych użytków zielonych, dywersyfikacja upraw oraz utworzenie obszarów proekologicznych EFA), na które przeznaczono 30% środków w ramach WPR.

W obecnym okresie programowania wymogi cross-compilance oraz greening ujęte zostały w tak zwaną poszerzoną warunkowość. Inaczej niż w latach 2014-2020 w przypadku zazielenienia, obecnie rolnicy nie otrzymują gratyfikacji finansowej za stosowanie odpowiednich praktyk, niemniej przestrzeganie zawartych tam zasad jest niezbędnym warunkiem do ubiegania się o płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Najważniejszą nowością jeśli chodzi o dbałość o środowisko jest jednak wprowadzenie innowacyjnego instrumentu wsparcia, jakim są ekoschematy. Są to roczne zobowiązania rolników do stosowania praktyk przyjaznych dla środowiska i klimatu (wykraczające poza wymogi poszerzonej warunkowości), w zamian za dodatkowe wsparcie finansowe. Funkcjonujące od czasu reformy Mac Sharry’ego programy rolnośrodowiskowe (później rolnośrodowiskowo-klimatyczne) były natomiast zobowiązaniami pięcioletnimi.

Obecnie, w polskim Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 funkcjonują następujące ekoschematy:

rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi,
obszary z roślinami miododajnym,
retencjonowanie wody na trwałych użytkach zielonych,
integrowana produkcja roślin,
biologiczna uprawa,
grunty wyłączone z produkcji,
materiał siewny kategorii elitarny i materiał siewny kategorii kwalifikowany.

Największym z nich jest ekoschemat Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi, obejmujący osiem następujących praktyk:

ekstensywne użytkowanie trwałych użytków zielonych (TUZ) z obsadą zwierząt,
międzyplony ozime lub wsiewki śródplonowe,
opracowanie i przestrzeganie planu nawożenia, wariant podstawowy i wariant z wapnowaniem,
zróżnicowana struktura upraw,
wymieszanie obornika na gruntach ornych w terminie 12 godzin od jego aplikacji,
stosowanie nawozów naturalnych płynnych innymi metodami niż rozbryzgowo,
uproszczone systemy uprawy,
wymieszanie słomy z glebą.

Jako, że zagadnienia związane z ochroną środowiska i klimatu stanowią coraz ważniejszy komponent Wspólnej Polityki Rolnej warto zastanowić się nad tym, jakie jest merytoryczne uzasadnienie ich stosowania. Rzecz dotyczy zarówno wymogów, które należy przestrzegać (jak obecnie poszerzonej warunkowości), jak i instrumentów wsparcia, w tym przede wszystkim ekoschematów.

Zacząć trzeba od prawdy podstawowej, dość trywialnej, ale niezwykle ważnej. Otóż produkcja rolnicza odbywa się w środowisku przyrodniczym, co oznacza, że z jednej strony jest od niego uzależniona a z drugiej wpływa na jego kształt. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że areał użytków rolnych przeciętnego europejskiego państwa (w tym Polski) to około połowa powierzchni kraju. Równie ważne (a może i najważniejsze) jest to, że rolnictwo ma znaczenie strategiczne, wytwarzając produkty, których konsumpcja jest niezbędna i nieodraczalna dla każdego człowieka (jeść musi każdy a posiłków nie można odkładać na długi czas). Bezpieczeństwo żywnościowe to jeden z najważniejszych wymiarów bezpieczeństwa rozumianego ogólnie. Innym uzasadnieniem jest to, że odpowiednia jakość środowiska jest cennym zasobem, pożądanym przez całe społeczeństwo, ze względów nie tylko estetycznych, ale także zdrowotnych.

Rolą państwa jest natomiast zapewnienie bezpieczeństwa swoich obywateli, wliczając w to bezpieczeństwo żywnościowe i zdrowotne. W warunkach integracji europejskiej pod pojęciem państwa należy także rozumieć Unię Europejską, która jest ugrupowaniem łączącym poszczególne kraje członkowskie i ich społeczeństwa. Jeśli więc produkcja żywności i zachowanie zdrowia ludzi wymaga czystego środowiska, rolą władz jest dbałość o jego jakość. Zasadniczy problem polega na tym, że wytworzenie żywności dla trzydziestu siedmiu milionów Polaków i niemal pół miliarda Europejczyków, wymaga stosowania licznych przemysłowych środków produkcji (głównie nawozów, środków ochrony roślin, leków weterynaryjnych), co już samo w sobie stanowi ingerencję w środowisko (jeszcze raz: na około połowie powierzchni kraju!). Powstaje więc konflikt: w długim okresie do wytwarzania żywności niezbędne jest czyste środowisko, ale w krótkiej perspektywie konieczne jest ingerowanie w jego stan. Zarówno programy rolnośrodowiskowe, jak i szczególnie ekoschematy starają się łagodzić tak rozumiany konflikt, poprzez promowanie praktyk, które z jednej strony pozwolą na wywiązanie się rolnictwa z podstawowego obowiązku dostarczenia żywności, a z drugiej umożliwią minimalizację negatywnego wpływu na środowisko.

Przedstawione argumenty odnoszą się do funkcji państwa jako instytucji powołanej do dbania o bezpieczeństwo swoich obywateli w długiej perspektywie, niemniej skłaniają do zadania kolejnych pytań o uzasadnienie stosowania wsparcia finansowego.

Jeśli bowiem do wytwarzania żywności w długim okresie niezbędne jest dysponowanie odpowiednio czystym środo-wiskiem, to czy troska o jego stan nie powinna leżeć w interesie samych rolników? Tu należy uwzględnić dwa zasadnicze aspekty. Pierwszy dotyczy perspektywy czasowej. Otóż rolnicy jako przedsiębiorcy muszą preferować bieżące funkcjonowanie i bieżące dochody nad cele długookresowe. One i tak nie zostaną osiągnięte, jeśli gospodarstwo w międzyczasie zbankrutuje. Utrzymywanie gleby w należytej jakości jest kluczowe dla trwania nie tylko rolnictwa jako sektora, ale i każdego pojedynczego gospodarstwa, ale nie może to się odbywać kosztem chwili obecnej. Stąd wsparcie w ramach ekoschematu Rolnictwo węglowe i zarządzanie składnikami odżywczymi pozwala na prowadzenie bieżącej produkcji w taki sposób, aby jednocześnie zachować lub poprawić jakość gleby. Płatności mają w założeniu zrekompensować dodatkowe nakłady.

Drugi problem wynika z tego, że nie wszystkie praktyki rolnicze finansowane w ramach ekoschematów (oraz innych prośrodowiskowych instrumentach) przekładają się na wyniki ekonomiczne samych gospodarstw. Rzecz dotyczy szczególnie działań na rzecz klimatu. Odpowiedni przebieg pogody, w tym roczny schemat opadów i temperatur ma funda-mentalne znaczenie dla możliwości produkcyjnych rolnictwa jako takiego, ale dobrowolne stosowanie niektórych praktyk zmniejszających skalę zmian klimatycznch może potencjalnie zmniejszyć a nie zwiększyć wyniki ekonomiczne pojedynczego gospodarstwa. To samo dotyczy znaczenia krajobrazu w produkcji rolniczej. Właściwie ukształtowany (z odpowiednią liczbą zadrzewień śródpolnych, oczek wodnych itd.) reguluje obieg wody i zatrzymuje zanieczyszczenia (stanowi tak zwaną barierę biogeochemiczną), a więc sprzyja wielkości produkcji na danym obszarze. W niewielkim stopniu przekłada się jednak na dochody tego gospodarstwa, które dobrowolnie i bez wsparcia podejmie określone czynności na rzecz kształtowania krajobrazu. Można mniemać, że poniesione nakłady nie zostaną zrekompensowane przez dodatkowe przychody.

Kolejne pytanie dotyczy tego, czy rolników należy wspierać za stosowanie określonych praktyk, czy też karać finansowo za ich niestosowanie. W wielu przypadkach działania na rzecz ochrony środowiska polegają właśnie na ustanawianiu odpowiednich norm jakościowych, i egzekwowaniu ich stosowania poprzez kary finansowe, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”. W rolnictwie tego typu podejście też jest nieraz stosowane, aczkolwiek jest niewystarczające. Rzecz dotyczy przede wszystkim tego, że pomimo niezbędności i strategiczności produktów żywnościowych, ich wytwarzanie jest niskoopłacalne. Dodatkowe, masowe stosowanie kar mogłoby tą opłacalność albo jeszcze bardziej obniżyć, albo (co bardziej prawdopodobne) przyczynić się do wzrostu cen, a więc w konsekwencji zmniejszyć dostępność do żywności dla osób najuboższych.

Na przedstawione zagadnienia spojrzeć można z jeszcze jednego punktu widzenia. Otóż rolnictwo wytwarza dwa rodzaje dóbr: prywatne i publiczne. Te pierwsze to przede wszystkim produkty (surowce) rolne, za które producenci wynagradzani są na wolnym rynku. Ten bowiem najlepiej reguluje wielkość produkcji (podaż), zapotrzebowanie na nią (popyt) oraz cenę. W pierwszych dekadach funkcjonowania WPR, kiedy stosowano głównie instrumenty wsparcia rynkowego, szybko doprowadzono do powstania nadwyżek żywnościowych. Mniej więcej w tym samym czasie w krajach socjalistycznych, polityczne sterowanie wielkością produkcji i cenami skutkowało niedoborami i systemem kartkowym. To wszystko oznacza, że państwo powinno w jak najmniejszym stopniu angażować się w naturalne procesy rynkowe. Inaczej rzecz ma się z dobrami publicznymi. Ich cechą charakterystyczną jest powszechność dostępu i brak konkurencyjności w konsumpcji.

Oznacza to, że wszyscy chcą je posiadać, ale podmioty gospodarcze nie mają motywacji by je wytwarzać (skoro są powszechnie dostępne, to nie mają ceny). W ich przypadku mechanizm rynkowy nie działa, więc jedyną instytucją, która może sfinansować ich wytwarzanie jest państwo. W rolnictwie do takich dóbr należy krajobraz rolniczy, bioróżnorodność, gleba, czy bezpieczeństwo żywnościowe. Szczególnej uwagi wymagają dwa ostatnie elementy. Otóż określony areał ziemi jest własnością prywatną rolnika i stanowi jego warsztat pracy, o który powinien dbać zgodnie z własnym interesem. Podobnie jest z wytwarzaną przez niego żywnością, którą sprzedaje na rynku, czerpiąc zyski. Jeśli jednak spojrzeć na te zagadnienia bardziej ogólnie, to gleba rolnicza jako zasób krajowy (czy nawet światowy) oraz bezpieczeństwo żywnościowe stanowią już dobra publiczne. Dlatego też ekoschematy (ale także działania rolnośrodowiskowo-klimatyczne) finansowane są ze środków publicznych. Można bowiem przyjąć, że rolnicy, kierując się głównie bieżącą koniunkturą rynkową nie będą stosować określonych praktyk przyjaznych dla środowiska i klimatu, bądź to ze względu na to, że nie przekładają się na ich dochody w ogóle (np. działania na rzecz klimatu), bądź dlatego, że stoją w konflikcie z potrzebami bieżącymi (np. działania na rzecz gleby).

Zauważyć trzeba jeszcze dwie kolejne ważne rzeczy. Po pierwsze, wspomniane zostało, że to głównie państwo władne jest do finansowania dóbr publicznych. Jednakże nie zawsze instytucje publiczne powinny ich bezpośrednio dostarczać. W przypadku prośrodowiskowych instrumentów WPR dostarczycielami są głównie gospodarstwa rolne, gdyż to one są depozytariuszem ziemi rolniczej i zwierząt gospodarskich. Po drugie, patrząc z punktu widzenie rolników, przystąpienie do ekoschematu jest swoistym kontraktem zawartym ze społeczeństwem (w Polsce za pośrednictwem ARiMR) na dostarczenie określonych dóbr publicznych.

Tekst: prof. dr hab. Arkadiusz Sadowski, Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu