Plan strategiczny jako nowy instrument wspólnej polityki rolnej

Wspólna Polityka Rolna funkcjonuje w UE od ponad 60 lat. W Polsce wdrażana jest od 2001 roku, kiedy uruchomiony został przedakcesyjny program SAPARD. Po akcesji do UE, 1 maja 2004 roku, polska wieś i rolnictwo korzystały ze środków unijnych w ramach trzech okresów programowania: 2004-2006, 2007-2013 oraz 2014-2020.

Od czasu reformy Agenda 2000, Wspólna Polityka Rolna funkcjonuje w oparciu o dwa filary. Pierwszy finansowany jest z Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej i dotyczy wsparcia dochodów producentów. Środki drugiego filara alokowane są w Europejskim Funduszu Rolnym na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i wykorzystywane są na realizację polityki strukturalnej rolnictwa i obszarów wiejskich. Wsparcie z pierwszego filara wypłacane jest przede wszystkim w postaci dopłat bezpośrednich, a zasady pomocy w ramach drugiego filara regulowane były poprzez dokumenty strategiczne, którymi w latach 2004-2006 były Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Sektorowy Program Operacyjny „Rolnictwo”. W kolejnych okresach programowania były to Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz 2014-2020.

Od 2004 do 2023 roku na polską wieś z WPR trafiło ponad 75 mld euro, z czego 48 mld w postaci dopłat bezpośrednich, i niemal 2 mld jako interwencje rynkowe. Środki z drugiego filara stanowiły około 1/3 całości wsparcia. W tym samym czasie Polska otrzymała większe wsparcie z polityki spójności (niemal 160 mld euro), aczkolwiek inwestycje po-czynione ze współfinansowaniem środkami unijnymi (między innymi drogi, tabor kolejowy, budynki użyteczności publicznej itd.) przyczyniły się do rozwoju całego kraju, w tym obszarów wiejskich.

W obecnie trwającym okresie programowania na lata 2021-2027 dokumentem regulującym zasady funkcjonowania WPR jest Plan Strategiczny dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Realizuje on 9 celów szczegółowych:

wspieranie godziwych dochodów gospodarstw rolnych i ich odporności w całej Unii w celu zwiększenia bezpieczeństwa żywnościowego,
zwiększenie zorientowania na rynek i konkurencyjności, w tym większe ukierunkowanie na badania naukowe, technologię i cyfryzację,
poprawa pozycji rolników w łańcuchu wartości,
przyczynianie się do łagodzenia zmiany klimatu i przystosowywania się do niej, a także do zrównoważonej produkcji energii,
wspieranie zrównoważonego rozwoju i wydajnego gospodarowania zasobami naturalnymi, takimi jak woda, gleba i powietrze,
przyczynianie się do ochrony różnorodności biologicznej, wzmacnianie usług ekosystemowych oraz ochrona siedlisk i krajobrazu,
przyciąganie młodych rolników i ułatwianie rozwoju działalności gospodarczej na obszarach wiejskich,
promowanie zatrudnienia, wzrostu, włączenia społecznego i rozwoju lokalnego na obszarach wiejskich, w tym biogo-spodarki i zrównoważonego leśnictwa,
poprawa reakcji rolnictwa UE na potrzeby społeczne dotyczące żywności i zdrowia, w tym bezpiecznej, bogatej w składniki odżywcze i zrównoważonej żywności, jak też dobrostanu zwierząt

Dziesiąty – przekrojowy cel, czyli modernizacja sektora poprzez wspieranie i dzielenie się wiedzą, innowacjami i cyfryzacją w rolnictwie i na obszarach wiejskich oraz zachęcanie do ich wykorzystywania, odnosi się bezpośrednio do doradztwa i edukacji w rolnictwie.

Trzy pierwsze cele mają charakter ekonomiczny, trzy kolejne środowiskowe, a ostatnie społeczny. Jest to nawiązanie do koncepcji zrównoważonego rozwoju, polegającego w swej istocie na takim rozwoju gospodarczym i społecznym, który nie szkodzi środowisku, i który pozwoli na realizację celów przyszłych pokoleń. Niemniej jednak współczesne wyzwania w stosunku do rolnictwa, w tym następujące zmiany klimatyczne, spowodowały, że WPR mocno nakierowana jest na kwestie związane ze środowiskiem. Dodać trzeba, że sektor rolny zarówno przyczynia się do zmian klimatycznych, jak i odczuwa ich negatywne skutki. Dlatego też aż 40% środków z WPR ma zostać przeznaczone na działania odnoszące się do klimatu i środowiska.

Poza tym wspierane będą też inne obszary, takie jak modernizacja gospodarstw rolnych, zarządzanie ryzykiem, krótkie łańcuchy dostaw i promocja wysokojakościowych produktów, wsparcie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich, poprawa kapitału społecznego i ludzkiego, doradztwo i edukacja a także kreowanie oraz transfer innowacji w sektorze rolno-spożywczym.

W stosunku do poprzednich okresów programowania nastąpiły dość istotne zmiany w zakresie wdrażania poszcze-gólnych instrumentów WPR. Po pierwsze na skutek pandemii COVID-19 nastąpiło opóźnienie, stąd nowe zasady funkcjonują od roku 2023. Po drugie, inaczej niż w poprzednich okresach, część środków przeznaczonych na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich pochodzi z nowego instrumentu UE, jakim jest NextGenerationEU, który został utworzony celem pobudzenia europejskiej gospodarki po pandemii.

Przede wszystkim jednak nowość polega na tym, że po raz pierwszy wszystkie zasady dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej ujęte zostały w jednym dokumencie jakim jest Plan Strategiczny dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027. Zawiera on reguły przyznawania środków pomocowych zarówno w ramach pierwszego, jak i drugiego filara WPR. Zdecydowana większość działań (zwana w obecnym okresie programowania interwencjami) stanowi kontynuację poprzednich form wsparcia. Do istotnych nowości zaliczyć można wsparcie dla sektora pszczelarskiego (co jest rzeczą szczególnie istotną z punktu widzenia znaczenia zapylaczy w rozwoju rolnictwa) i owocowo-warzywnego. Przede wszystkim jednak wprowadzony został nowy instrument, jakim są ekoschematy. Ich istota polega na tym, że w zamian za zobowiąza-nie się rolnika do podjęcia działań na rzecz środowiska, wykraczające poza obowiązujące normy prawne, uzyska on wsparcie finansowe. Różnica w stosunku do wdrażanych od początku uczestnictwa Polski w UE działań rolnośrodowi-skowo-klimatycznych polega na tym, że ekoschematy alokowane są w pierwszym filarze i obejmują zobowiązania roczne a nie pięcioletnie. Wielkość środków przeznaczonych na ten instrument musi stanowić nie mniej niż 25% budżetu pierwszego filara WPR. Obecnie funkcjonuje siedem ekoschematów powierzchniowych oraz Ekoschemat dobrostan zwierząt. Największe znaczenie ma Ekoschemat rolnictwo węglowe oraz zarządzanie składnikami odżywczymi. Jego celem jest wsparcie praktyk nakierowanych na zwiększenie ilości materii organicznej w glebie, poprawę jej struktury oraz zwiększenie odporności na erozję wietrzną i wodną.

Znaczenie kwestii środowiskowych w Planie Strategicznym przejawia się nie tylko w liczbie interwencji i ilości alokowanych środków, ale także w strategicznym podejściu do tematu. Całość zagadnień ujęta została w tak zwanej Zielonej Architekturze. Obejmuje ona zarówno wsparcie, jak również wymogi.

W tym pierwszym przypadku w jej zakres wchodzą:

interwencje związane z „zielonymi” inwestycjami (produkcyjnymi i nieprodukcyjnymi), czyli takimi, które przyczyniają się do realizacji celów środowiskowych i klimatycznych,
kooperacja, przez co rozumie się przede wszystkim interwencję Współpraca Grup Operacyjnych EPI, czyli instrument WPR wdrażany od perspektywy 2014-2020, polegający na implementacji innowacyjnych rozwiązań w rolnictwie i przetwórstwie rolno-spożywczym, realizowanym przez grupy operacyjne, w skład których wchodzą przede wszystkim przedstawiciele producentów i ośrodków naukowych. Poza tym są to także projekty LEADER, systemy jakości, organizacje producentów, strategie inteligentnych wsi i inne działania w zakresie współpracy,
dzielenie się wiedzą, czyli wszelkie szkolenia oraz doradztwo nakierowane na innowacyjne rozwiązania. Muszą być one zgodne z systemem wiedzy i innowacji w rolnictwie (AKIS),
obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania, do których stosuje się płatności, które państwa członkowskie mogą przyznawać rolnikom, w celu zrekompensowania dodatkowych kosztów i dochodów utraconych z powodu szczególnych ograniczeń środowiskowych. Instrument ten realizowany jest od początku uczestnictwa Polski w UE,
ekoschematy, wdrażane od roku 2023,
działania rolnośrodowiskowo-klimatyczne, czyli płatności za wieloletnie zobowiązania rolników na rzecz środowiska. Mają one na celu pokrycie dodatkowych kosztów i utraconych dochodów, w tym ewentualnie kosztów transakcyjnych. Także wdrażane są od początku akcesji.

Wszystkie te działania są dobrowolne dla potencjalnych beneficjantów, natomiast ekoschematy oraz działania rolno-środowiskowo-klimatyczne są obowiązkowe dla państwa członkowskiego, a więc muszą być obligatoryjnie uwzględniane w planach strategicznych.

Elementem zielonej architektury są także wymogi, czyli poszerzona warunkowość. Obejmuje ona normy dobrej kultury rolnej (GAEC) oraz podstawowe wymogi w zakresie zarządzania (SMR). Co do zasady warunkowość obejmuje funkcjonujące w poprzednich okresach programowania normy wzajemnej zgodności (cross compilance) oraz zazielenienia (greening). Ich wdrożenie jest obowiązkowe dla państwa członkowskiego, a przestrzeganie dla beneficjentów.

Środki europejskie finansujące Plan Strategiczny wynoszą 22,1 mld euro, z czego ponad 17,3 mld (niemal 80%) w ramach filara I, a 4,7 mld filara II. Dodatkowo stosowane jest finansowanie z budżetu krajowego wynoszące około 3,2 mld euro. Ostatecznie więc na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich przeznaczonych zostanie ponad 25 mld euro, czyli przeciętnie ponad 5 mld euro rocznie.

Wsparcie w ramach Planu Strategicznego kierowane jest głównie do rolników. Tylko oni mogą korzystać ze wsparcia alokowanego w pierwszym filarze, a poza tym znaczna cześć interwencji drugofilarowych jest przeznaczona dla tej grupy. Niemniej jednak nie są to jedyni potencjalni beneficjenci. Ze wsparcia mogą korzystać także lokalne samorządy (np. w ramach działań LEADER, czy scalania gruntów), organizacje pozarządowe (także LEADER), przedsiębiorcy (działania na rzecz skrócenia łańcucha dostaw), podmioty publicznego i prywatnego doradztwa (interwencje na rzecz doradztwa rolniczego oraz doskonalenia zawodowego rolników i doradców) oraz instytucje naukowe (Współpraca Grup Operacyjnych EPI).

Podsumowując zauważyć trzeba, że Plan Strategiczny dla WPR na lata 2023-2027 w znacznej mierze wspiera realizację kluczowych wyzwań, przed jakim stoi polskie rolnictwo w trzeciej dekadzie XXI wieku. Wprowadzenie ekoschematów spowodowało, że częściowo przynajmniej wsparcie dochodów rolniczych stało się warunkowe i dokonuje się w zamian za realizacje celów, które są jednocześnie ważne dla społeczeństwa, jak i dla samych rolników (szczególnie w długiej perspektywie, co dotyczy przede wszystkim jakości gleby). Szczególną rolę odgrywa tu Ekoschemat rolnictwo węglowe. Zmiany klimatyczne i będące tego skutkiem wzorce pogodowe (łącznie z wzorcami opadów) sprawiają, że istotną kwestią staje się zarówno gromadzenie wody jak i materii organicznej w glebie. Także cenne jest wsparcie innowacyjności oraz transferu wiedzy. Nowoczesne – zasobooszczędne rozwiązania są niezbędne do tego aby moc prowadzić produkcję rolniczą na niezmiennym poziomie i jednocześnie ograniczyć negatywne oddziaływanie na środowisko. Do implementacji tych rozwiązań potrzebna jest natomiast nowa wiedza i doradztwo w zakresie jej stosowania. Wątpliwości budzić mogą natomiast proporcje środków alokowanych na poszczególne interwencje. Wciąż zdecydowana większość pomocy przeznaczana jest na wsparcie dochodu, gdzie jedynym warunkiem jest przestrzeganie zasad poszerzo-nej warunkowości. Na wspomniane wyżej interwencje, które aktywnie wychodzą naprzeciw wyzwaniom współczesności przeznaczono stosunkowo niewielkie środki. Współpraca grup operacyjnych EPI dysponuje budżetem około 109 mln euro (środki UE i krajowe), co stanowi 0,21% całkowitych środków PS WPR. Dla interwencji Doskonalenie zawodowe rolników jest to odpowiednio 18,5 mln euro i 0,04%, Kompleksowe doradztwo rolnicze 136,5 mln euro i 0,26%, Doskonalenie zawodowe kadr doradczych 8,8 mln euro i 0,02%, Wsparcie gospodarstw demonstracyjnych 22 mln euro i 0,04%. Łączne alokacje dla tych wszystkich interwencji nakierowanych na tworzenie i transfer innowacji to około 0,56% całkowitego budżetu PS WPR. Także interwencja Inwestycje przyczyniające się do ochrony środowiska i klimatu, która finansuje między innymi zakup nowoczesnych urządzeń rolnictwa precyzyjnego to tylko 119 mln euro, a więc 0,23% środków Planu Strategicznego.

Tekst: prof. dr hab. Arkadiusz Sadowski, Uniwersytet Przyrodniczy w Poznaniu